Legislación y paisaje. Un debate abierto en México.

Ganador de categoría y Mención Honorífica de la IV BLAP

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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

Coordinadores:

Armando Alonso

Martín Manuel Checa-Artasu

México, 2019

 

Colaboradores

Amaya Larrucea Garritz

Martha Cecilia Fajardo Pulido

Pere Sala i Martí

Miguel Ángel Cancino Aguilar

José Juan González Márquez

Mariano Castellanos Arenas

Pere Sunyer Martín

Pedro Joaquín Gutiérrez-Yurrita

José Ernesto Becerril Miró

Ana Laura Adán Reséndiz

Ana María Pacheco Ruiz

Armando Alonso Navarrete – Coord.

Martín Manuel Checa-Artasu – Coord.

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Resumen ejecutivo.

Durante la realización del Primer Foro Internacional: Hacia la construcción de una ley del paisaje para México, organizado por la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), se puso sobre la mesa una carencia, quizás sorprendente dada la diversidad geográfica y cultural de un país como México: la ausencia del paisaje en el intrincado conjunto de leyes mexicanas.

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En el conjunto de leyes y reglamentos mexicanos, la idea, concepto o noción de paisaje apenas se menciona y cuando se hace, se asume como sinónimo de otros conceptos tanto en los preceptos que norman la protección al ambiente y del patrimonio como en los relacionados con la gestión de los recursos naturales, el desarrollo urbano y el territorio.

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En estricto sentido, no existen normas jurídicas en México que consideren explícitamente el paisaje como un elemento a tener en cuenta en cualquier ordenamiento territorial o en cualquiera de las legislaciones relacionadas con la protección y defensa del ambiente.

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La escasa presencia del paisaje en el corpus legal mexicano, particularmente en los rubros territorial y ambiental no resulta extraña, pues ambos temas son difíciles de tratar dada la construcción económica del desarrollo mexicano centrada en la explotación de los recursos naturales del país. El resultado fue la tardía aparición de leyes funcionales y modernas en ambos ámbitos, mismas que fueron modificadas de acuerdo las circunstancias externas e internas por las que atravesaba el país, especialmente aquellas vinculadas con las transformaciones territoriales provocadas por la agudización del proceso de urbanización.

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Por otra parte, debe considerarse la relativamente reciente preocupación por el paisaje y los diversos usos o acepciones que se han dado a este concepto eminentemente humano, lo cual dio lugar en la década de 1990 a su formalización e incipiente institucionalización, al menos en Europa, con la firma del Convenio Europeo del paisaje en 2000. Años después, esta inercia se ve reflejada en América Latina, con la realización de las reuniones de la International Federation of Landscape Architects (IFLA) y las actividades derivadas del surgimiento de la Iniciativa Latinoamericana del Paisaje en 2012.

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La falta de formalización en las leyes del concepto del paisaje, desafortunadamente, esconde otras circunstancias, acaso más culturalistas, que nos alertan que percibir el paisaje, sentirlo como algo propio y vehicularlo en alguna norma, ya no para protegerlo y si para utilizarlo y para conservar lo propio, no es algo que se haya hecho asiduamente desde la fundación de México como nación independiente. Más bien, habría que decir que es algo que se ha hecho y se hace pero que se ha olvidado o se ha ignorado a quién lo hace. Así, el México de hoy, so pena de unos pocos estudios antropológicos e históricos desconoce las múltiples miradas al paisaje del rico mundo indígena mexicano. Miradas tan ricas que requieren de una urgente recuperación, porque hoy nos ponen en la senda de un nuevo humanismo más centrado en convivir con la naturaleza que en explotarla.

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Se ha dejado como objeto de la historia, el papel que el paisaje, asociado a los primeros ingenieros geógrafos y al desarrollo de la pintura del paisaje, ya en el siglo XIX tuvo en la conformación de la primera idea de nación para México, aquella que sabiamente documentó García Cubas.

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Los pocos ejemplos de uso activo del paisaje en la literatura, la fotografía o el cine en la modernidad mexicana, e incluso antes, han queda postergado a elementos culturales del gusto de unos pocos y no han sido explicados adecuadamente al grueso de la población del país. Algo que es ya una urgencia, puesto que el paisaje no sólo es de todos, sino que está en cada uno de los habitantes del país. Ello debe ser potenciado, enseñado y reivindicado para quejarse de las múltiples injusticias y reclamar un futuro mejor.

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Tratar de explicar la escasísima presencia del paisaje en las leyes mexicanas es complejo, requiere de no pocos análisis que están en ciernes o aún no se han hecho; sin embargo, hay un aspecto que parecería explicar esta circunstancia y que nos remite a lo ya mencionado más arriba sobre los recursos naturales. El territorio mexicano ha estado sujeto desde la segunda mitad del siglo XIX a intensos procesos de explotación de los recursos naturales y a extensos repartos de tierras de propiedad social, así como a planes de recomposición de espacios, fincados en una programación gubernamental que pretendió impulsar el desarrollo económico, unilateral y homogéneo bajo la conducción del Estado en la segunda mitad del siglo XX. Ello ha inhibido la existencia de espacios propiedad del Estado, mientras que se ha fomentado la competencia por recursos como los bosques, el agua, las costas, las tierras, etcétera, entre distintos grupos hegemónicos a partir de la asunción de las políticas neoliberales. Estos grupos han hecho valer sus intereses particulares por encima del bien común, soslayando el derecho de las comunidades indígenas y campesinas y creando hoy, numerosos conflictos socio ambientales.

 

En definitiva, se puede argumentar que la necesidad de desarrollo asociado al dominio de los recursos naturales ha impedido que el paisaje, así como el territorio, se hayan considerado desde otra perspectiva que no sea la de la intervención invasiva y depredadora, deteriorando el medio ambiente hasta extremos increíbles. Este esquema, inhibió por una parte la construcción oportuna de leyes y, por otro lado, anuló otras preexistentes, socavando las posibilidades de regular y ordenar diversas materias, como el desarrollo de un sistema urbano nacional en permanente crecimiento y transformación, ejercicio que quedó postergado a las aulas universitarias. En el contexto Latinoamericano, dinámicas similares provocaron la aparición tardía de instrumentos análogos.

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Desde nuestra perspectiva, todo ello explica que sean muy pocas las normas que hacen     alguna consideración respecto a la salvaguarda o valoración del paisaje tanto en el marco de la protección y gestión ambiental como en el del ordenamiento territorial.

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Un ejemplo de esto es la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), donde el término paisaje únicamente se menciona dos veces, considerándolo a éste como un elemento a no deteriorar sin especificar hasta qué grado de deterioro se puede alcanzar en el marco de un Área Nacional Protegida. Otro ejemplo de la indefinición jurídica del paisaje es la Ley para el Desarrollo Forestal Sustentable (LDFS), aprobada en 2003. en ésta, el término paisaje se menciona dos veces. La indefinición de la norma en cuanto al objeto, el paisaje, y también, sobre el valor y acciones que sobre éste se hagan es clara. ¿Cómo se mide y qué es? Por otro lado, se puede hacer mención de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, ordenamiento que a pesar de haber sufrido varias reformas puede considerarse como un instrumento obsoleto rebasado por las transformaciones socio territoriales que han tenido lugar en todo el territorio nacional. La obsolescencia de esta Ley nos permite advertir que no menciona, ni considera al paisaje ni las diversas acepciones actuales que se hacen al mismo (paisaje cultural, industrial, religioso, productivo, etc.).

Salvo contadas excepciones de algunos instrumentos del orden estatal y municipal, la mayoría de los instrumentos jurídicos relacionados con la protección y el ordenamiento ecológico consideran al paisaje desde la necesidad de protegerlo de la contaminación visual, sin llegar a decir ni que es, ni que elementos lo componen. Se adopta, además una asimilación entre valor escénico y paisaje en varias leyes, dejando de lado, cualquier otra característica promotora de desarrollo local.

 

Otro punto que hay que mencionar en este apartado, se refiere a las políticas públicas y el deseo de utilizar el manejo integrado del paisaje como herramienta de gestión en las áreas naturales protegidas de México. Una gestión que hay que decirlo, ha sido muy disímil e incoherente y quizás marcada por los efectos de una tropicalización forzada o de una moda pasajera. A partir de este enfoque, se asume al paisaje como un sinónimo de territorio, como un recurso, como un mosaico de posibles servicios eco sistémicos y como potenciador de desarrollo sostenible; sin embargo, este planteamiento parecía olvidar algunos aspectos más culturales como la identidad emanada de los paisajes, su proceso evolutivo, su historicidad, el papel de la percepción en su análisis y la diversidad de metodologías para el análisis del paisaje como elemento de gestión territorial, provenientes de otras disciplinas.

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La universidad y la sociedad civil: impulsoras del reconocimiento del paisaje.

De igual forma que la formalización de leyes y normas camina por una senda, la sociedad reclamante, camina por otra. En algún punto, se deberían encontrar y ponerse manos a la obra para concitar respuestas adecuadas a las demandas sociales. Dos ejes aparecen en el horizonte de ese posible encuentro en el futuro próximo, para reivindicar el papel del paisaje como elemento a conocer, preservar y gestionar.

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El primer eje, que está propiciando tanto la reivindicación del papel del paisaje, como también una amplia reflexión teórica sobre el mismo, es lo que se ha hecho desde la universidad mexicana a partir de la década de los ochenta. Con incorporación del estudio del paisaje a algunos planes y programas de estudio, así como la impartición de diversas modalidades de educación continua la actividad académica (que incluye tareas de docencia, investigación, y difusión del conocimiento y la cultura), ha sido prolífica y se ha intensificado sustancialmente en la última década. Varios elementos parecen constatarlo, por ejemplo el incremento de la organización de congresos, simposios, coloquios y ciclos de conferencias, destinados principalmente al público estudiantil y académico y que es urgente llevar a otros públicos, algo que se ha propiciado procurando la participación multi y transdiciplinaria, así como la inclusión de otros agentes sociales diferentes al académico, como las Organizaciones No Gubernamentales, asociaciones civiles, grupos vecinales y sectores gremiales afines a la gestión del paisaje. Los programas de licenciatura y posgrado que se ofertan desde varias universidades del país, con una mirada concreta hacia el paisaje desde diversas disciplinas, se suman a otros programas de disciplinas como la arquitectura, la geografía o los estudios ambientales donde desde hace tiempo se presentan tesis, algunas novedosas en cuanto a la forma de analizar el paisaje.

Un apartado especial merece la arquitectura del paisaje mexicana, ya que en los últimos treinta años ha venido haciendo distintas propuestas, tanto desde la docencia como desde la acción profesional. En distintas universidades del país se han articulado cursos, maestrías, seminarios, bienales y concursos que ponen en consonancia formación y práctica profesional real. De igual forma, han aparecido estudios de arquitectura con una cierta especialización en el paisaje y ha habido la consolidación, incluso a nivel internacional de algunos arquitectos paisajistas mexicanos.

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En cuanto a las publicaciones, en los últimos quince años se han publicado diversas monografías y libros coordinados en relación con el paisaje que han puesto la temática en la palestra y el debate intelectual, aun cuando faltan mayores asideros con la sociedad y los decisores políticos. De la misma manera, se han publicado una significativa cantidad de artículos con aproximaciones al paisaje desde diversas disciplinas como la ecología del paisaje, la geografía, historiografía, biología, etnobotánica, etcétera; aunque hay que decir que aún son pocos aquellos dedicados a profundizar teóricamente en la concepción del paisaje y en sus posibles especificidades.

El segundo eje es el que está delineado por la participación cada vez más activa de la sociedad civil. Por ejemplo, a partir de la LGEEPA se ha impulsado el desarrollo de los ordenamientos ecológicos comunitarios, mismos que suscitan una apropiación del territorio por parte de comunidades agrarias indígenas y, de paso, sientan algunas bases metodológicas para la planeación ambiental y el ordenamiento territorial para importantes zonas del país. El ordenamiento ecológico comunitario incorpora el paisaje como un componente más y de forma indirecta, éste se incorpora a los principios etno ecológicos que deben considerarse para el desarrollo sustentable de esas comunidades. Esta es una senda que hay seguir potenciando y, sobre todo, hay que difundirla.

 

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En la última década se han fortalecido y han surgido asociaciones que entre sus principales objetivos tienen el estudio, análisis y difusión de la importancia del paisaje como herramienta de gestión territorial y de compromiso y respeto al medio ambiente. Dichas entidades, muestra de la rica sociedad civil mexicana, organizan congresos, conferencias, bienales y editan de tanto en tanto publicaciones. Entre éstas destacan: la Sociedad de Arquitectos Paisajistas de México (SAPM), la Red Mexicana de Estudios sobre Paisajes Patrimoniales (REMEPP) y la Academia Mexicana del Paisaje (ACAMPA), por mencionar algunas. Han sido estas asociaciones las que han impulsado la redacción de documentos programáticos que alertan de la importancia del paisaje en una sociedad como la mexicana, convulsionada por la violencia, la corrupción y muy irrespetuosa con su medio ambiente. Por ejemplo, la Sociedad de Arquitectos Paisajistas de México publicó en 2010, la Carta Mexicana del Paisaje, mientras que en 2014 fue presentada la Carta de Puebla de Protección de Paisajes Patrimoniales por la Red Mexicana de Estudios sobre Paisajes Patrimoniales. Otras iniciativas más recientes son la Carta del Paisaje de las Américas, creada y difundida en 2018 durante la reunión regional de IFLA Américas en Ciudad de México, así como el Manifiesto del Paisaje Mexicano como parte del Patrimonio Mundial, que vio la luz en la ciudad de Guanajuato en 208.

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Otro elemento que merece ser reseñado es la defensa de un paisaje por parte de la sociedad civil. Sin ser todavía muy numerosos, en los últimos quince años han aparecido en México diversos colectivos de ciudadanos que tienen en común la protección y defensa de un determinado patrimonio cultural; ese patrimonio muchas veces se incardina en un contexto urbano, mientras que en otros casos está fuertemente ligado al carácter natural y se vincula a la defensa de un paisaje determinado. Por lo general, se busca la defensa y valorización de un paisaje, ya sea urbano o natural, que recoge la memoria y la identidad de los habitantes residentes en ese entorno.

 

Como puede apreciarse, desde la acción gremial, académica y social ha habido innumerables esfuerzos por colocar al paisaje en la mesa del debate público nacional; no obstante, es un hecho incuestionable la escasísima e insignificante presencia del paisaje en la legislación con las consecuentes limitaciones en la formalización de ciertas políticas públicas y acciones concretas que ello provoca. Esta situación, lejos de desincentivar lo que hacen universidades y asociaciones con respecto al paisaje obliga a tender puentes de diálogo entre quienes ven en el paisaje posibilidades de gestión y ordenamiento ambiental y territorial y entre quienes no lo ven, porque probablemente, desconozcan su potencial y todos los debates que entorno al paisaje están surgiendo tanto en México como en América Latina.

Dadas estas circunstancias, este proyecto editorial supone un posible punto de conexión entre el mundo de los juristas y el de los legisladores que construyen las leyes con el de los expertos y estudiosos del paisaje. Se pretende que mediante la revisión de las contribuciones que más adelante se reseñan, el lector encuentre la oportunidad de atisbar las posibilidades y limitaciones presentes en esta discusión.

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Legislación y paisaje. Un debate abierto en México.

Legislación y paisaje, es un tema que dio lugar a la apertura de un debate vigente y pertinente en muchos ámbitos relacionados con el desarrollo del país. Este esfuerzo, incubado en la actividad académica y gremial, se ve materializado en una obra editorial, pionera en este campo en México, que recoge varias aportaciones especializadas que buscan arrojar luz sobre el rumbo que debe seguirse para profundizar en el conocimiento y adoptar posiciones y acciones alrededor del aspecto vertebral de esta discusión: el derecho al paisaje. El libro que se presente se conforma de un primer capítulo a manera de estudio introductorio y diez contribuciones de destacados estudiosos expertos en materia de paisaje y derecho.

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El capítulo inicial Devenir histórico del paisaje en México, reflexiones para su protección, hace un recorrido por la evolución de las representaciones y concepciones que sobre este ha habido en México, desde las representaciones propias de los códices mesoamericanos, la descripción de los paisajes surgidos en el mundo colonial a causa de la mixtura de dos culturas y posteriormente relata la aparición de una escuela en torno a la pintura del paisaje, ya en el México independiente y sus ramificaciones con la literatura y otras posteriores que arriban a nuestros días con el cine y la fotografía. Se trata de un capítulo que estimula la necesidad de muchos otros estudios y nos muestra la necesidad de analizar las formas como se ha visto el paisaje en distintas épocas, con el ánimo de potenciar un mejor conocimiento de éste y sobre todo una valoración del mismo por parte de amplios sectores de la sociedad.

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En el capítulo Los paisajes y las montañas de México. Entre el olvido, su reconocimiento y su derecho, el autor se refiere a la importancia que representan las montañas en el paisaje mexicano que, en su paso de la visión romántica expresada a través de grandes obras pictóricas, a los primeros intentos por proteger y conservar los monumentos y lugares de belleza natural en México, ocuparon un lugar relevante en un largo proceso que dio lugar a los primeros decretos para la creación de Áreas Naturales Protegidas. Asume que la protección legal del paisaje y sus recursos, así como las poblaciones que se asientan en ellos y sus culturas, pasa ineludiblemente por la consideración de tales elementos orográficos.

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En el tercer apartado titulado Los paisajes bioculturales ¿una nueva oportunidad para proteger y gestionar el paisaje en México?, se examinan los factores que propiciaron tanto el procedimiento como las bases teóricas que dieron lugar a la posible introducción de la categoría de Paisajes Bioculturales, como el resultado de una propuesta de adecuaciones a algunos artículos de Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente (LGEEPA), llevadas a cabo bajo la premisa de que si bien, esta iniciativa por diversas circunstancias no supero el complicado trayecto legislativo, de cualquier forma, en los términos en que fue planteada no contemplaba los criterios básicos a los que teóricamente se alude para referirse al concepto de paisaje en el sentido más amplio de su acepción.

El cuarto trabajo, denominado La patrimonialización social, la cultura cívica y la protección del paisaje en México, elabora una reflexión crítica sobre la importancia y necesidad de construir una cultura cívica permeada por la formación en la valoración del paisaje, a fin de imbuir en la conciencia social la idea de lo patrimonial, o como el mismo autor lo señala, patrimonializar a la sociedad. Presenta esta idea como un proceso que permitiría a la comunidad participar activamente en la toma de decisiones sobre la protección legal del paisaje bajo la consideración de este como un bien público; partiendo de la idea de que una sociedad mejor informada facilitaría su inclusión en el debate sobre la salvaguarda de su territorio. En este sentido, también se hace referencia a los instrumentos teórico metodológicos que permitirán alcanzar esta formación, entendida ésta como un proceso educativo o de alfabetización soportado en dos estrategias: la lectura y la interpretación del discurso territorial.

Los autores del quinto capítulo advierten en su tesis La protección del paisaje a través del ordenamiento ecológico del territorio, que el principal problema de la legislación nacional es la falta de un concepto jurídico del paisaje. Sostienen que para que este pueda ser motivo de una correcta tutela por parte del Estado, debe en primera instancia, percibirse como un bien jurídico de características inmateriales, de titularidad colectiva y distinto a los elementos que lo integran. Por otra parte, señalan que la tutela del paisaje está naturalmente coligada a la protección y conservación de la naturaleza, la regulación de los contaminantes y la atención y combate al cambio climático, por lo que estiman, el paisaje merece una protección específica en sí mismo por parte del derecho. Como resultado de un análisis de los antecedentes de diversos instrumentos jurídicos que van de la esfera internacional a la nacional, diseccionan a partir de su estudio, la protección integral del paisaje, como un proceso que contempla tanto el patrimonio cultural como el natural. Así mismo, mediante un ejercicio de derecho comparado, analizan el papel del paisaje desde diferentes enfoques y escalas de aproximación, considerando sus fundamentos constitucionales y la jurisprudencia existente en el caso mexicano.

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Por otra parte, en el sexto apartado ¿Es necesaria una ley sobre paisaje en México? Problemas a enfrentar para su adecuada legislación, el autor presenta desde una óptica acaso más institucional, una postura que considera necesaria la regulación del paisaje, en virtud de que no existe una ley específica en la materia ni están definidos los valores intrínsecos que deben ser sujetos de dicha protección. Para ello, considera que el ordenamiento territorial como práctica jurídica y programática, es fundamental para atender y resolver los problemas del paisaje.

En la séptima contribución titulada La urgencia de una  ley  ecológica  y  otra  ley  ambiental  en  México, se considera que una Ley de Conservación del Patrimonio Paisajístico debe contemplar los conceptos de identidad, justicia y valores de los derechos de las personas, los conceptos de conservación de la eco diversidad, gestión holística de paisajes y economía verde, como bases para lograr la sostenibilidad en un marco de equidad, armonía ambiental y mejores niveles de vida para todas las personas. No obstante, apunta el autor, una propuesta de esta naturaleza requiere de diversas adecuaciones y reestructuraciones de la Administración Pública Federal. Argumenta. Desde su perspectiva, la noción de patrimonio paisajístico debe ubicarse dentro del derecho ecológico y para funcionar adecuadamente debe apoyarse en lo que él llama la Ley Adjetiva del Derecho Ambiental, instrumento con un carácter más administrativo, que observa una conexión estrecha e indisoluble entre territorio, población y cultura.

En la octava disertación El derecho al paisaje: Una prerrogativa humana y comunitaria compleja y retadora; se Becerril parte de la idea de situar al paisaje como una referencia patrimonial de nuestra circunstancia, es decir, de la noción de todo aquello que nos rodea como sujetos sociales y como parte de una colectividad, que a su vez está determinada por la complejidad inherente a la relación sociedad naturaleza. En este trabajo se analizan los retos y posibilidades del Derecho al Paisaje, desde una óptica que lo percibe como un derecho cultural inmerso en los procesos actuales de expansión de los derechos humanos y examina la naturaleza del paisaje como derecho cultural, considerando diversos criterios intrínsecos y extrínsecos, en el entendido de que lograr su protección a través de la implementación de instrumentos de planeación y regulación adecuados que garanticen su salvaguarda, derivará en el bienestar de la comunidad.

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Desde otra perspectiva, en el capítulo De la caracterización a la acción. Los catálogos de paisaje de Cataluña y su aplicación en la planificación, se da cuenta de un esfuerzo, que ha servido de modelo en la caracterización y catalogación de paisajes a nivel mundial a través de los Catálogos de Paisaje de Cataluña, creados por mandato jurídico y concebidos     como instrumentos de caracterización cuya finalidad es la de introducir los objetivos de calidad del paisaje en la planificación territorial y sectorial. Estos catálogos traducen la filosofía del Convenio Europeo del Paisaje, un instrumento de planificación territorial en el que la participación social es esencial para su diseño y aprobación  por  parte  de  las autoridades  competentes,  lo  cual les confiere la particularidad de ser una herramienta de uso público para la sociedad y de referencia obligada para conducir cualquier iniciativa pública que tenga incidencia en el paisaje, al tiempo que permiten documentar y orientar a las políticas públicas y su implementación, así  como  por sus atributos  pedagógicos,  en  tanto vehículo de  sensibilización  social.

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Finalmente, el décimo capítulo La Iniciativa Latinoamericana del Paisaje, una jornada en la construcción social y jurídica del paisaje, explora con detalle siete años de vigencia de la Iniciativa Latinoamericana del Paisaje, generada en Medellín en 2012. Este trabajo colectivo, de gran valor en cuanto a la reivindicación desde la sociedad civil y desde sectores profesionales ha porfiado por poner en la mesa de debate y en el ojo de la opinión pública la importancia del paisaje, ya no sólo como elemento de análisis, sino también como elemento y concepto para la revalorización de identidades específicas, especialmente ricas en el contexto latinoamericano.

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Como podrá constatar el lector a través de su lectura, esta obra pionera en México y tal vez en Latinoamérica, recoge ideas y enfoques especializados no solo en la consideración amplia del concepto del paisaje, sino también aportaciones especializadas de juristas y expertos en derecho ambiental, urbanístico, cultural y patrimonial, por lo que la hemos considerado una primera conexión, que se pretende sea duradera y de largo aliento, para conjuntar esfuerzos y acometer el largo camino que queda por recorrer en la reivindicación de un paisaje, el de México, que de usarse con sentido común y ciencia experta ha de permitir construir un mejor país en términos sociales, territoriales y ambientales.